政府引导基金让利提前退出的方式、对象与流程

根据投中网发布的《2021年度政府引导基金专题研究报告》[1],截至2021年年末,政府引导基金累计数量超过1400只,自身规模累计达24,666亿元。政府引导基金在蓬勃发展的同时,要想实现可持续运作,最为关键的环节之一就是要顺利实现退出,而如何实现顺利退出,一直都是政府引导基金面临的难题,而有些政府引导基金通过让利成功探索出了一条提前退出路径。本文结合基小律近年来的项目经验,对政府引导基金让利提前退出的方式、对象与流程试做总结梳理,以期抛砖引玉,欢迎业界人士交流探讨。

所谓让利提前退出,指的是部分政府引导基金为了引导和鼓励社会资本投资,而在其管理办法中规定或者在子基金合伙协议中约定,当满足某种条件时,允许普通合伙人或社会出资人以原始投资金额或以原始投资金额加固定利率的价格,购买政府引导基金的出资份额,实现政府引导基金的提前退出,以及对普通合伙人、社会出资人的让利。

政府引导基金具有较强的政策属性,其首要目标是通过撬动社会资本引导区域内某些产业和领域的升级发展。因此,政府引导基金制定一定的让利措施,在目标达成之后,通过合理的对价提前退出,具有深刻的现实意义:

首先,有利于提高财政资金使用效率。政府引导基金的及时退出可以释放出大量的财政资金,这些财政资金可以注入新的政府引导基金,投资并引导新的产业和项目,可以实现财政资金的滚动投资、高效利用,进而创造更多的价值。

其次,有利于规范政府引导基金自身的运作管理。政府引导基金能够适时、顺利的退出,有助于退出机制的程序化、有序化和合理化,通过明确让利优惠,政府引导基金可以规范和细化其退出环节中的利益分割和责任划定,对政府引导基金自身规范有序地运作大有裨益。

最后,有利于厘清政府和市场的边界和关系。政府在子基金达成政策目标后,通过让利提前退出,厘清政府和市场的边界和关系,既可以发挥社会资本的生命力,真正实现政府资金与社会资本进退有序、通力协作,又可以发挥市场在资源配置中的决定作用。

在投中网统计的120只基金中,约有41%的政府引导基金规定了提前退出让利的优惠政策,但这些优惠政策往往设置了诸多条件,通常包括合规性条件与期限条件,其中合规性条件包括子基金未违反法律法规、合伙协议以及政府引导基金的特殊政策要求(如投资领域、投资策略、返投等),期限条件通常为政府引导基金缴付首期出资之日起的一定期限内,比较常见的为5年或4年。

让利提前退出的方式主要为财产份额转让,又称为回购。通常由回购主体提出申请,经政府引导基金确认后,按照约定的价格以回购方式退出。

既然是让利回购,那么对价只有合理,才能激发让利对象的积极性。从市场上的政策来看,目前让利提前退出的对价通常为政府引导基金的原始投资额、原始投资额加计固定利率(如中国人民银行同期存款利率、同期国债利率、同期贷款利率或其他约定利率等)。

就目前的让利提前退出的政策来看,目前绝大部分政府引导基金规定让利的对象为子基金的管理机构与社会出资人,只有极少数为子基金管理机构。在此我们在此以上海天使投资引导基金(“天使引导基金”)、上海市创业投资引导基金(“上创投引导基金”)为例说明让利提前退出对象的不同规定。

《上海市天使引导投资基金管理实施细则》第十六条:“对于天使引导基金以参股天使投资企业的方式的出资部分,在天使引导基金投资之日起的五年内,在天使投资企业股东有受让意愿的情况下可随时退出,按照天使引导基金原始投资额转让给受让人。超过五年的,天使引导基金转让价格以市场化方式协商确定。”

根据我们的实操经验,受限于《上海市天使引导投资基金管理实施细则》的规定,天使引导基金通常会要求在合伙协议明确如下内容:(1)期限条件:自天使引导基金缴付首期出资之日起5年内(含5年);(2)合规性条件:合伙企业的投资运作不违反法律法规及合伙协议(包括但不限于天使引导基金关键条款)的约定;(3)对象:合伙企业的现有合伙人;(4)方式:现有合伙人回购天使引导基金持有的合伙企业份额;(5)对价:天使引导基金对合伙企业的原始投资额;(6)优先购买权安排:同等条件下,其他有限合伙人和普通合伙人均有优先购买权,两个以上其他合伙人均主张行使优先购买权的,按照转让出资时各自的实缴出资比例行使优先购买权;如普通合伙人和其他有限合伙人对优先购买权分配比例事先另有约定的,从其约定。

对子基金管理人而言,由于天使引导基金以原始投资额为回购对价,让利幅度最大,且让利对象为子基金的全部出资人,既包括普通合伙人,又包括有限合伙人。因此,我们建议管理人在基金设立时关注如下问题:(1)根据管理人的股权结构、管理团队的激励政策考虑是否采取分离结构,由管理团队另行设立主体担任子基金普通合伙人,以便于未来回购天使引导基金的份额;(2)由于让利提前对象包含有限合伙人,为避免将来因让利分配额度发生纠纷,管理人应当尽可能在LPA中约定天使引导基金份额回购的优先购买权顺位,以及同一顺位如何分配回购额度问题。

《上海创业投资引导基金管理办法》第十四条:“引导基金参股创业投资企业形成的股权,在创业投资机构履行有关协议约定承诺的前提下,由创业投资企业管理团队及其指定方受让引导基金在该创业投资企业的份额或股权,自引导基金投入后4年内转让的,转让价格可按照引导基金原始投资额与股权转让时人民银行公布同期的存款基准利率计算的收益之和确定。”

显而易见,上创投引导基金的让利提前退出政策对子基金管理团队更为友好,尽管对价要略高于天使引导基金,但上创投引导基金在管理办法中直接明确让利提前退出的优惠政策仅限于普通合伙人及其指定主体享受,既消除了其他有限合伙人行使优先购买权的隐患,又解决了普通合伙人资金不足的问题。普通合伙人可以联合其他资金(包括但不限于合伙企业的社会出资人)共同购买上创投引导基金的全部财产份额,使得普通合伙人可以真正地享受让利,上创投引导基金亦可以在短时间内完成退出,节约了时间成本,提升了产业引导基金的利用效率。

份额回购作为政府引导基金让利提前退出的主要路径,具有操作便利、流程简单的诸多优势。在此我们以天使引导基金的提前让利退出为例,说明政府引导基金让利提前退出的流程。

众所周知,天使引导基金系由上海市政府设立并按照市场化方式运作的政策性基金,其对外转让子基金份额,应由天使引导基金内部决策机构按照法律法规、公司章程及内部决策程序进行审议后,按照子基金合伙协议约定的方式实施转让。自2021年11月,上海股权托管交易中心被证监会批复成为全国第二家私募股权和创业投资份额转让平台开始,天使引导基金转让子基金份额的,在履行内部决策程序后,需要在上海股权托管交易中心进行协议转让。根据我们的项目经验以及公开检索,目前,天使引导基金的让利提前退出需要经过子基金申请、内部决策、告知发改委、股交中心协议转让等多个环节,各环节需要的文件我们梳理如下:

综上所述,让利提前退出既有助于调动子基金管理机构及社会资本的积极性,完成政府引导基金的政策性目标;又有助于政府引导基金自身实现募集、设立、投资、退出、再投资的良性循环,相信未来会有更多的政府引导基金积极探索份额转让退出与针对性让利相结合的方式,鼓励子基金投本地、投早期、投特色,以提高财政资金使用效率。

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